詳解土地管理法修改:農地入市掃清障礙 政府六情形可征地

時隔14年，土地管理法再度修訂。我國將縮小征地范圍，集體經營性建設用地入市也將掃清法律障礙。

23日下午，《土地管理法修正案（草案）》提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議?，F行土地管理法自1986年公布以來，歷經1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。

重大立法事項

在向全國人大常委會作草案說明時，自然資源部部長陸昊表示，根據黨中央關于農村土地制度改革的決策部署, 全國人大常委會于2015年通過決定, 授權國務院在試點地區暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法有關規定, 并要求在總結試點經驗基礎上，對實踐證明可行的，修改完善有關法律，授權期限至2017年12月31日。2017年，全國人大常委會決定將授權期限延長至2018年12月31日。

陸昊稱，按照黨中央、國務院統一部署, 原國土資源部在總結農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點經驗的基礎上起草了土地管理法修正案 (征求意見稿)，向社會公開征求了意見，于2017年8月報送國務院。

司法部先后兩次征求農業農村部等有關部門、地方人民政府、研究機構和企業的意見，赴實地調研，召開專家論證會和有關部門座談會，會同自然資源部反復研究修改，形成了草案。

陸昊表示，土地制度是國家的基礎性制度，事關經濟社會發展和國家長治久安。堅持現行土地管理法關于土地所有制的規定，全面強化對永久基本農田的管理和保護，在征地補償標準、宅基地審批等直接關系農民利益的問題上只做加法、不做減法，確保法律修改方向正確。

為破解集體經營性建設用地入市的法律障礙，《草案》刪去了從事非農業建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定；為縮小土地征收范圍、規范土地征收程序，限定了可以征收集體土地的具體情形，補充了社會穩定風險評估、先簽協議再上報征地審批等程序；為完善對被征地農民保障機制，修改征收土地按照年產值倍數補償的規定，強化了對被征地農民的社會保障、住宅補償等制度。

在全面總結農村土地制度改革三項試點經驗的基礎上，落實黨的十九大精神和中央有關政策文件，將依法經過試點、各方面認識比較一致的土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理方面的制度創新經驗及時上升為法律制度；對經過實踐檢驗比較成熟的永久基本農田保護、土地督察等制度通過法律予以明確；同時，為“多規合一”、國土空間規劃體系建設等預留了法律空間。

陸昊表示，綜合考慮我國城鎮化的實際需求, 兼顧不同省份經濟社會發展的差異性，在征地補償標準上將平均年產值倍數標準修改為綜合地價標準，并授權省、 自治區、 直轄市制定公布；在征地范圍上與經實踐檢驗比較可行的 《國有土地上房屋征收與補償條例》 相銜接，同時將成片開發納入可以征地的情形，以免對經濟社會發展影響過大。

修改要點：農村三塊地

陸昊介紹稱，土地管理法修正案 (草案) 共二十九條，主要內容關于土地征收、關于集體經營性建設用地入市、宅基地制度以及其他修改。

在征地方面，一是縮小土地征收范圍。刪去現行土地管理法關于從事非農業建設使用土地的,必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定；明確因政府組織實施基礎設施建設、公共事業、成片開發建設等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。

其中成片開發可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，此外不能再實施“成片開發”征地，為集體經營性建設用地入市預留空間。

二是規范土地征收程序。要求市、縣人民政府申請征收土地前進行土地現狀調查、公告聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員意見、組織開展社會穩定風險評估等前期工作，與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議，測算并落實有關費用，保證足額到位，方可申請征收土地。個別確實難以達成協議的，應當在申請征收土地時如實說明，供審批機關決策參考。

三是完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。在總結試點經驗的基礎上，將公平合理補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障作為基本要求；明確征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市制定公布區片綜合地價確定，制定區片綜合地價要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、安置人口、區位、供求關系以及經濟社會發展水平等因素，在實踐中穩步推進,。

“考慮到農村村民住宅補償、被征地農民社會保障費用對被征地農民住有所居和長遠生計的重要性，將這兩項費用單列，明確征收農村村民住宅要按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房等方式，保障其居住權，并將被征地農民納入相應的養老等社會保障體系?！标戧徽f。

在集體經營性建設用地入市方面，《草案》一是明確入市的條件。對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，明確用地供應、動工期限、使用期限、規劃用途和雙方其他權利義務；相關建設用地使用權的收回依照雙方簽訂的書面合同辦理。

二是明確集體經營性建設用地入市后的管理措施。為維護土地管理秩序,明確要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地；集體建設用地使用權的最高年限、登記等, 參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院自然資源主管部門制定。

在宅基地制度方面，根據鄉村振興的現實需求和各地宅基地現狀，《草案》規定對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區，允許縣級人民政府在尊重農村村民意愿的基礎上采取措施，保障農村村民實現戶有所居的權利。

此外，下放宅基地審批權, 《草案》明確農村村民申請宅基地的，由鄉 (鎮) 人民政府審核批準，但涉及占用農用地的，應當依法辦理農用地轉用審批手續；落實深化黨和國家機構改革精神, 明確國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作, 賦予農業農村主管部門在宅基地監督管理和行政執法等方面相應職責。

在探索宅基地自愿有償退出機制方面?！恫莅浮吩瓌t規定鼓勵進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。

除了上述修改，《草案》還強化了耕地尤其是永久基本農田保護，為“多規合一”、預留空間，適當下放農用地轉用審批權限，刪去了省級人民政府批準征地報國務院備案的規定。